历史思考：影响元代地方政府履行职能的因素有哪些？

#历史开讲#

与元代地方政府所需承担的事权相比，其所分配的财权与之极为不相匹配。而在此形势下，元代地方政府在履行其职能之时顾虑与困难重重。

如地方路府州县政府的主要财政职能，为掌民籍、征赋役。元廷对于地方政府科征赋税层层摊派模式，采取中统年间所规定的“府科于州，州科于县、县科于民”之定制。路总管府作为行省下权力最大的地方管民机构，其执掌签民为兵之类的户计变更的权力。

路总管与朝廷使者“阅实境内兵籍之民”，强弱相悬，有不堪役者，签民为军之事，掌于朝廷枢密院。故“三户抽一”之法出自枢密院，然而此政策到了地方具体如何实施运作之时，则是属于路总管府的职责范围。

在实际执行过程中，视民户财力公平抽取，尽可能减少对下等户计的骚扰，颇为棘手。地方赋税的征收，通常由路总管府统一掌管一路之税课，各路均有规定的固定数额，然后由其辖区内各个州、县政府进行具体负责，来完成上级所摊派的赋税定额。

此外，对于地方政府而言，若是本辖区内遇到灾异等突发性事件，下级政府必须逐级上报，禀呈行省或中央，以申请蠲免或减免辖区内民众所应缴纳的赋税份额。如若在未经上级允许的情况下，地方官员擅自施行减免或蠲免赋税的举措，亦或是私自开启仓廪府库，支用钱粮进行赈济，元廷将会“罪其专擅”。

而在路级政府官员中“提调钱粮官”往往是由路总管府负责。地方上的赋税征集与劳役摊派，以及部分课程的征收，均由地方管民政府具体负责。然而终元一朝，地方管民政府始终未曾取得蠲免本辖区内，受灾民众赋税与劳役的权力。

如世祖时，路州“常平仓即立，即令空无一粟”，“常平仓为前者坏，义禀仅无广积”，路总管府并没有掌握赈灾所需的专项粮食储备。而开启仓廪府库进行放粮的权力，却牢牢掌握在行省与都省之手。

地方管民政府虽在地方财政事务的决策与运行过程中，拥有部分的决定权，然而在元代诸色课程的征收以及赋税分隶的过程中，关于盐课、茶课两项大宗的榷卖，多数情况下直属中书省，亦或是由行中书省或都转运盐使司等机构，代表中央直接进行征收或榷卖。地方政府仅是奉旨行事而已，“承命不敢少后”。

地方上一些收入较多的税目——即优质课程，其收入均会被归入中央政府，地方政府在税权分隶中，始终处于劣势。诸如包银、和雇、和买等事务的运行，均在地方政府所应履行的职权范围之内，然而其中的财政收入，却是大多归由中央政府支配。

在地方政府负责的征集赋税、摊派科差，以及所征收的部分课程过程中，地方路府州县政府虽可以暂时掌握相当可观的财赋，但却无支用之权。诚如元人虞集所言：“今日之制，自一钱以上，郡县毋得擅用府库。”因有元一代“经费不赀，帑藏有数”，地方官员不敢擅自动用属于中央的府库帑藏。

地方管民政府的官吏，对于其所经办的地方财赋，以及暂时存放地方仓库中的地方财赋，在需要进行支用之时，只得等待行省或都省的准许。地方管民政府为了满足本衙门费用之需，只得暗中巧立名目，或寻找新的税源，向辖区内的百姓额外征敛“羡余”钱等。

元代时期地方士人群体曾因地方政府存在大量的财政结余，以及进奉羡余的现象，曾质问常州路官员，如谢应芳曾言道：“官禀之粟，陈陈相因，又有附余之粟存焉，公帑之积，绰绰有余，又有赃罚之金在焉，斯二者非国经费，有司亦何靳而不以施储民乎？”

谢应芳因常州路发生灾荒地方官员因有粟不赈，坐视百姓饿死沟壑而有悖常理，进行质问常州路相关官员。地方政府虽能够暂时掌控部分地方财赋，但迫于中央规定其不得擅用仓廪府库的相关制度规定，地方政府为了维持地方事务的运行，不得不存留一些地方政府政府能够独立支配的“地方经费”，以备不时之需。

而谢应芳对于地方经费使用情况的质疑，于地方政府与官员而言，其在应对地方事务运行时指，大概也有其难言之隐吧。因“郡国专民社之责，一语一默，政之臧否，民之休戚系焉。”元代与前代相比，中央对地方政府各项权利的削弱，不利于地方职能的正常发挥，是其题中之义。

地方政府在处理辖区内事务运行之时，“遇事必咨”都省或行省，会出现各级官员遇事相互推诿的现象。而因地方管民官权力不专，又造成官员之间相互牵制，甚至官吏成为“传舍”。地方官员的懒政、不作为等现象频生，地方官员在任期间，只是在“等三考满”之后中央的迁调诏命而已。

元廷将地方官员的权重现象，视为地方官员滥权渎职产生的根源，故此中央对地方官员百般牵制的监督，以削弱其专权的现象，也因此造成了地方官员不敢任事的局面，以及地方财政事务决策与运行中存在的弊端。

元朝作为少数游牧民族所建立的统一政权，对地方采取何种治理模式，以及赋税征收与劳役摊派制度，成为统治阶层不得不深思熟虑的重要课题。随着元廷将地方上的宣慰（抚）司、行省等行政体制的确立，及其职能的不断调整，元朝建立了一套由行省代中书省分驭地方的行政体制，宣慰（抚）司也演变为地方上的二级行政机构。

然而行省自其设立之初，便存有为中央集中财权，以及替地方截留部分财权的两面性，这也就造成了行省需要不断调适其财政职能，以适应和满足元朝地方治理的需要。行省是元朝统治者在地方路、州等行政建制之上，所增设的地方最高行政机构，这无疑是对宋、金政权原有的地方行政建制的一种创新。

而正是地方上行省制的确立，使得原有的属于地方机构的财权，受到了行省的节制。随着元廷不断削弱地方各级政府的财权，以及行省与都省时常干预与监督地方政务，尤其是地方财政事务的决策与运行模式，同时将更多的事权下放，致使地方路府州县管民官，无法取得与之相匹配的财权以应对其事权，而元廷所确立的地方政府逐级申禀辖区内的事务决策与运行机制，为地方管民政府履行其职能，造成了诸多不便。

然而元朝所施行中央与地方、地方政府之间财权分配与事权划分的相关举措，所形成的中央与地方政府之间的财政关系，以及地方财政事务决策与运行模式，亦并非是一无是处。

如若以元朝统治者的视角对此财政关系与财政事务的决策与运行模式进行审视，则完全符合蒙古族通过征服战争所建立的统一政权的政治需求。而此种制度设计是元朝为防止地方政府以及官员擅权的防范举措，亦有利于其作为少数群体巩固地方统治的政治需求。

行省官员对于辖区内路府州县政府事务决策与运行的监督，乃至于对管民官所征收的赋税与商税等课程的直接或间接参与，均是中央对于地方权力加强管控的表现，也是元朝出于完善地方治理模式的体现。