切实做好基本建设考古工作 促进文物保护与经济建设协调发展

新中国成立以来，随着经济建设和生产的高速发展，为避免工程建设对地下埋藏文物造成严重破坏，配合工程建设的考古调查、勘探与发掘逐渐成为我国考古工作的重点，在大型水利枢纽、重要能源通道、重点交通廊道建设以及城镇发展和农田改造等大规模基本建设工程中发挥了重要的保障作用。近几年来，我国每年的基本建设考古项目都在1000项以上，占年度考古项目数量比重在80%以上。可见，基本建设考古不仅是过去、现在也是将来相当长的一段时间内整个考古工作的主战场。

但同时，基本建设考古也是考古工作中各种矛盾和问题最为突出的领域。如基本建设考古开展的范围、工作介入时机、经费来源和取费性质等各地政策不一，考古机构与建设单位的协调困难重重等，同时，受到时间紧、任务重、考古人员力量不足等因素影响，基本建设考古项目的实施质量参差不齐，考古成果的公布也往往缺乏时效性。此外，十八大以来，随着“放管服”改革的深入，建设项目审批流程不断简化，对基本建设考古在工作程序和工作时限上提出了新的要求。为适应新的形势变化，基本建设考古亟须在工作模式和管理制度上进行调整。

国家文物局历来高度重视基本建设考古工作，专门印发了《关于加强基本建设工程中考古工作的指导意见》（2007年）、《关于做好当前基本建设考古工作保障重大建设项目顺利实施的通知》（2015年）等文件，各地方也通过出台相关地方性法规和政策性文件，建立文物影响评估、考古勘探管理、考古工作监理等制度，设立地下文物埋藏区或重点保护区，推行区域文物评估，探索土地储备考古前置政策等方式，进一步完善基本建设考古相关制度、程序和要求，从一定程度上缓解了基本建设考古工作的压力和矛盾。

为进一步做好基本建设考古工作，《“十四五”考古工作专项规划》（以下简称《规划》）将“切实做好基本建设考古工作”列入7项主要任务之一，吸纳了有关基本建设考古管理制度的有益探索和实践成功经验，从理顺管理体制机制入手，力求从源头上加强和规范基本建设考古工作管理，提升基本建设考古工作质量，重点落实“‘先考古、后出让’制度”和“基本建设考古勘探管理”两个任务。

“先考古、后出让”制度是近年来国家文物局在部分地方成功实践经验基础上主导推行的一项重要的制度改革措施，目的在于有效化解基本建设考古面临的部分问题。《文物保护法》第二十九条规定，进行大型基本建设工程，建设单位应当事先报请省、自治区、直辖市人民政府文物行政部门组织从事考古发掘的单位在工程范围内有可能埋藏文物的地方进行考古调查、勘探，为“先考古、后建设”提供了法律依据。但该条款中的“大型”“事先”“有可能”等界定存在模糊之处，造成各地在基本建设考古开展的范围、工作介入时机等方面的政策掌握不一。《文物保护法》三十一条规定基本建设考古费用由建设单位承担，但在实际执行中，相关法规和政策文件出现了反复和互相矛盾的现象，有的地区甚至一度取消基本建设考古取费。基本建设考古取费性质也认识不一，有的地方不认可基本建设考古收费为事业性收入，但如作为经营服务性收费，又与多数考古机构公益一类事业单位的性质不符，以至于一些考古机构陷入两难之中。

“先考古、后出让”制度，可以有效化解以上问题和矛盾。如将配合基本建设的文物审批事项由申请后审批改为申请前主动服务，考古工作由被动跟进转变为提前主动完成，从源头有效保证了文物安全；文物部门直接和自然资源部门对接，不再与建设单位对接，降低了一线工作人员的廉政风险；文物勘探和考古发掘费用更多由财政经费予以保障，解决了考古工作经费来源和取费性质的问题；同时也简化了工作流程，节约了时间成本，体现了政府机构转变政府服务职能“简政放权、放管结合、优化服务”的指导方向。

2018年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于加强文物保护利用改革的若干意见》提出“完善基本建设考古制度，地方政府在土地储备时，对于可能存在文物遗存的土地，在依法完成考古调查、勘探、发掘前不得入库。”2019年，《国家文物局关于进一步加强考古管理的意见》要求“积极推动土地储备考古前置工作”。2021年，自然资源部、国家文物局《关于在国土空间规划编制和实施中加强历史文化遗产保护管理的指导意见》又进一步明确了健全“先考古、后出让”政策机制的具体要求。这些文件的陆续出台，为在全国推广“先考古、后出让”制度提供了政策性依据。

此次《规划》将“先考古、后出让”制度作为重点任务，是有效落实《关于在国土空间规划编制和实施中加强历史文化遗产保护管理的指导意见》要求的具体举措。《规划》还鼓励各地因地制宜制定“先考古、后出让”政策和配套措施等，既有法律依据也有实践基础，能够有效推动“先考古、后出让”制度的完善和落实。

考古勘探是目前考古管理中的一个比较薄弱的环节，《文物保护法》对此并无具体规定，目前也还没有制定针对此项工作的管理办法，主要由地方文物部门因地制宜确定相应政策。随着基本建设考古工作日益增加，需要在制度层面进一步明确考古勘探的管理方式，从人员、单位、项目管理方面提出要求。

《规划》对此予以高度重视，将基本建设考古勘探管理纳入重点任务，在技术层面提出“修订《考古勘探工作规程》，保证考古勘探质量和文物安全”；进一步明确了勘探管理职责主体为省级文物主管部门，由省级文物主管部门“组织实施基本建设考古调查、勘探、发掘工作，因地制宜制定具体管理政策，明确基本建设考古勘探项目管理流程”，既符合目前管理现状，也符合工作实际；“发展壮大考古勘探专业队伍，积极吸纳社会力量参与基本建设考古调查勘探工作”，也适应目前考古勘探力量社会化的趋势，但是《规划》同时也提出，需要“建立健全购买服务监管、项目质量控制、从业人员和单位监督机制”。

《规划》将“‘先考古、后出让’制度”和“基本建设考古勘探管理”列为重点任务，体现了“保护为主、抢救第一、合理利用、加强管理”的文物工作方针，也体现了“考古先行”和“制度先行”的工作理念，相信随着《规划》有关基本建设考古相关内容的逐步落实，基本建设考古工作制度将更加完善，工作体制机制将更加顺畅，项目实施质量将进一步提升，最终实现文物保护与经济建设的协调发展。

作者：余建立

作者单位：国家文物局考古研究中心

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