林鹄：永不加赋的背后

一八九八年，大清光绪二十四年，按照干支纪年又称戊戌，正当康有为上书要求变法的同时，湖广总督张之洞刊行了著名的《劝学篇》，核心内容之一是教导国人忠于朝廷。为此张之洞列举了大清超越历代王朝的十五项仁政，其中首屈一指的是“薄赋”—老百姓纳税少，主要证据就是康熙五十一年（一七一二）昭告天下的“永不加赋”国策。

《劝学篇》（来源：nfpeople.com）

张之洞接着指出，清朝另一伟大举措，是频繁的全国性蠲免，也就是不定期地在全国范围内豁免农业税——尽管税率已经很低。这是十五仁政中的第二条。

第九条也与此密切相关。历代遭遇重大自然灾害、战争等需要国家投入大量计划外资金的突发性事件时，一般都向老百姓摊派，汉、唐、宋、明莫不如此。比如明朝末年，为了应对山海关外的满洲和关内的遍地烽火，朝廷向百姓征收的赋税达到了原定额度的150%，堪称竭泽而渔，将民众逼入了绝境。只有清朝，即便国家财政陷入困境，也始终拒绝加重普通民众的负担，而将目光瞄准了富裕群体——通过捐纳，也就是出售做官资格，来筹集经费。这样一来，朝廷补上了财政缺口，有钱人得到了梦寐以求的“贵”，而老百姓免除了额外负担，一举三得。

总之，在张之洞看来，至少就统治者的“宽仁忠厚”和基层民众的幸福感而言，清朝不仅是秦汉以降中华两千年史的巅峰，而且超越了十九世纪中叶以前的西方国家。这样的看法，并非张氏为了维护清朝统治苦心孤诣编造的谎言，而是晚清、民国乃至今天不少学人的共识。清史研究的开山鼻祖、民国时北大教授孟森先生就在《清史讲义》中盛称：“轻徭薄赋，为清一代最美之大政。”对玄烨之后的清朝皇帝恪守“永不加赋”祖训，“不敢逾定制一步”，以及康熙、雍正、乾隆三朝的蠲免，倍加赞叹。

康熙五十一年二月二十九日，玄烨史无前例地宣布：滋生人丁，永不加赋。

电视剧《鹿鼎记》截图（来源：youtube.com）

中国古代政府收入的主要来源，一是农田的土地税（田赋，也称田税），二是针对成年男性的人头税（丁银），统称地丁钱粮。前者或者交纳粮食，或者折算成银钱；后者实际上就是每个成年男性对国家应尽的义务，早期一般表现为无偿服兵役、从事各种劳动，明代后期到清代，普通老百姓不用再服兵役、劳役等，改为交钱。

圣祖的“永不加赋”政策，意味着今后不管增加多少人口，人头税总额保持不变。在人口不断增加的情况下，每个成年男性要交纳的人头税自然就不断减轻。当然，和田赋相比，丁银总额原本就远远偏低，在清政府的收入中比重很小。但另一方面，更重要的是，这也意味着，田赋税率保持不变。也就是说，清政府做出了一个超越汉、唐、宋、明的庄严承诺：只要一个家庭拥有的土地数量不变，需交纳的赋税就永远不会增加。如果真是这样，大清的确可以算是中国历史上最关爱百姓、最仁慈的朝代。

正确认识清代“永不加赋”国策的前提，是弄清楚康熙时期的赋税是否属于“轻徭薄赋”。

中国历史上，每次王朝更替，一般都存在一段相对轻徭薄赋的时期，汉、唐、宋、明莫不如此。然后逐渐层层加码，税外有税，最后民众不堪忍受，王朝崩溃。取而代之的新王朝又开始同样的历程。而清朝是个例外。它摆脱了王朝周期律，直接继承了明朝末年的重税。

明末辽东形势图（来源：baike.so.com）

明朝末年，因为辽东的外患和中原农民起义，朝廷陷入财政危机，庞大的军费支出落到了百姓头上。额外增加的赋税，主要以三种不同的名义征收，统称“三饷”。首先是万历年间为了应对满洲的军事威胁，加派的“辽饷”；后来末代皇帝崇祯年间“辽饷”有所增加，又另外征收“剿饷”和“练饷”，即镇压农民起义、训练士兵的军费。

明末农民起义图示（来源：baike.so.com）

满洲入关之初，非常重视政治口号。在官方的政治宣传中，清兵入关是为了替明朝皇室、臣民复仇，平定李自成等残酷对待百姓的“流寇”。同时，清廷强调，明朝末年赋税繁重，百姓生活在水深火热之中。为了解生民于倒悬，顺治初年宣布全面废除明末加派的“三饷”。但从顺治四年（一六四七）开始，万历年间加派的“辽饷”改头换面，悄悄以“九厘银”的名义进行征收。此外，清初还新增了一些明代没有的苛捐杂税，又因为物价大幅上涨，赋税相应水涨船高，使得清初田赋不仅远远超过万历前期还没有加派辽饷时的法定数额，甚至高于万历末年的赋额。这种情况一直延续到了康熙时代。

更糟的是，清初的赋税收入，绝大部分被朝廷拿走了，地方经费大幅压缩，地方政府陷入了前所未有的窘境。国家赋税由地方征收，交朝廷的称为“起运”，留给地方的称“存留”。满洲入关后，连年大幅削减存留。顺治四年（一六四七），堂堂总督，每个月可支配的各种办公经费合计仅五十四两银子，而知县才区区八两。到顺治九年（一六五二），又砍掉了近一半，总督也只剩下二十九两。地方没钱，但朝廷交办的任务丝毫不能打折扣，否则会遭受百般凌辱，多有地方官员因此愤而自尽。

康熙三年（一六六四），李自成余部李来亨在湖北茅麓山被围自焚，全军覆没，军事征服全面结束。但清廷并没有停下对地方极限施压的脚步，康熙五年、七年甚至进一步大幅下调存留比例，康熙七年留给地方的赋税仅为6.4%。这一年，总督每月只能拿到八两办公费，知县才一两。地方政府除了关门，似乎没有别的选择了。在群臣苦苦劝谏下，圣祖仁皇帝终于大发慈悲，同意从康熙九年开始，将存留银恢复到13%左右。

不久，吴三桂等三藩叛乱，刀兵再起。历时整整八年的三藩之乱，延续到康熙二十年（一六八一）才平定。在此期间，仅剩的地方经费（包括官员的俸禄）几乎全数被国家征用。与此同时，地方政府还必须维持正常运转，否则官员会被治罪。可想而知，地方官员只能使用非法手段，向老百姓摊派。非法摊派的盛行，给贪官污吏提供了极其方便的作恶机会——他们大可以打着因公的名义，敲诈勒索，搜刮钱财。俸禄以“捐”的名义取消后，地方官员还不能不去上班，理论上只能饿着肚子去了（所谓“枵腹”，当时文献中频繁出现的字眼），这使得大批官员明目张胆、肆无忌惮地贪赃枉法。

《康熙王朝》电视剧截图，上为吴三桂“反清复明”的开端，下为朱国治对吴三桂的怒骂。朱国治曾任江苏巡抚，在任期间也搜刮无度（来源：douban.com）

从顺治到康熙，对于不断裁减存留，一直有官员表示异议，明确向清廷指出这么做的恶果——地方政府的黑帮化。但朝廷坚持既定方针，声称迫不得已——全怪拒不投降的南明余孽，还有后来的乱臣贼子吴三桂等人。按照这一逻辑，康熙二十年平定三藩之乱后，应当出现大幅度的政策转向。的确，此后情况有所好转，但地方存留比例恢复到20%稍多一点，就止步不前，成了有清一代的定制。留给地方的所谓20%，还大有猫儿腻。首先，存留银的绝大部分实际上并不用于地方行政开支，大头是军费——各省八旗、绿营驻军的军饷及后勤，然后还得维持驿站，剩下的一小部分才属于地方行政开支。其次，赋税不能足额征收——由于种种天灾人祸，老百姓交不出来，这是中国古代的普遍情况。但清廷并不准备和地方政府按比例分配实际征收数额，而是要求必须足额解送起运数目，剩下的才允许留给地方。这就造成存留常常不足额，低于纸面数字。最后，清代饱受办公经费困扰的，不仅是地方政府，中央各部门同样如此。按照法定的财政拨款，中央各部门根本无法维持运转。于是，中央各部门只能勒索地方政府，这就是清代特有的所谓“部费”。比如户部（相当于财政部加国家税务总局）负责地方政府各种开支的报销，地方每次报销都必须从严重短缺的经费中提取一部分，以自愿捐助的形式交纳户部，作为后者的办公经费，否则别指望报销通过。

总之，清初以战争为理由对地方财政的掠夺，并没有随着战争结束而结束。即便进入承平时代，朝廷依然不顾地方死活，将赋税最大限度地集中到户部，地方政府正常运作的资金缺口极大。

与此密切相关，清代官员的俸禄极低。一品高官，法定工资每月仅十五两银子，最低的九品官则不到三两，在清初不过比普通体力劳动者一月劳作所得略高。因为官员俸禄来自赋税，清廷以此自我标榜，宣称俸禄低微意味着老百姓可以少纳税。如果只是最低条件下维持单个人的生存，哪怕九品官，俸禄也完全可以满足这一要求。可事实上，即便官员全是大公无私的圣贤，也没有办法在这种情况下维持生计。做官需要基本的体面，必不可少的开支比普通人大得多。比如清代规定官员不同场合的服饰，繁缛铺张，价值不菲，都得自掏腰包。此其一。其二，清代地方官不仅需要养活一家老小，还要自己掏钱聘请师爷、招募奴仆等，缺少这些人，政府就得停摆。单单这部分费用，就远远超过俸禄。和清廷宣传相反，低俸意味着最清廉正直的官员也必须依赖非法收入，才能以清贫的方式养家糊口，才能让衙门保持运转。至于饕餮之徒，则可以借机堂而皇之地鱼肉百姓。

康熙八年（一六六九）六月，监察官员御史赵璟给刚在上个月擒拿鳌拜、真正开始亲政的皇帝上过一道奏章。他举例说，一个七品知县，每个月工资刚好三两整。一家人一天粗茶淡饭，加上喂养马匹——清代官员只能私车公用，就需要五六钱银子。“一月俸不足五六日之费，尚有二十余日将忍饥不食乎？”直接跟老百姓打交道的县级官员，势必“取之百姓”。县级以上的府级、省级官员，不直接管理百姓，没法直接伸手向百姓要钱，“势必取之下属”。羊毛出在羊身上，最终都得通过县级官员，让百姓买单。

一开始官员们出于不得已，向百姓摊派或接受下属贿赂，数目不大，只是为了维持生存和衙门运转。日久天长，非法收入日积月累，数目越来越大，一旦揭穿，就是重罪。既然两袖清风也得冒这么大的风险，很多官员索性放开手脚，大干一场。于是上下串通一气，“下官行贿以塞上司之口，上司受赃以庇下官之贪，上下相蒙，打成一片”。上级官员全靠下属的贿赂才能活下去，对下属的贪污，少数廉洁的上司只能视而不见，不闻不问，而大多数则选择沆瀣一气，捞上一票。

到了康熙末年，低俸问题甚至大大恶化了。地方行政经费长期严重不足，各省普遍要求官员捐俸禄，衙役捐工食银（即工资），填补开支缺口。也就是说，即便这可怜的微薄俸禄，官员们往往也拿不到手。最极端的例子来自湖广（湖北、湖南）。圣祖的儿子世宗胤禛即位不久，湖广总督杨宗仁向皇上汇报，两湖地区大小官员的俸禄和衙役的工食银（合称“俸工银”）已经全部捐出长达十年了。这十年中，这些人没拿到过一分钱的法定工资。

这种情况下，康熙年间贪污盛行，官员极其腐败，就毫不奇怪了——甚至常常有人以办公为名，将大家伙捐出的俸工银据为己有。康熙三十一年（一六九二），两江总督傅拉塔在奏折中向皇上坦承：

奴才唯有昼夜铭记圣主所谕力求公正清廉之明训，益加谨慎，始终不渝。……再将奴才安心居官之情谨奏圣上。奴才先前生计贫寒，后蒙圣恩，以监察御史前往河东盐差，返回后买房七八十余间，买奴仆百余口以为差役，又买五六十余个汉子田耕种，生活富裕。此皆圣主之恩，奴才甚为知足。蒙圣主体恤，奴才妻子俱随臣前来任所，家中尚无需消费，将宅地租赁，以收租银。……奴才幸逢明君盛世，自到任以来，凡旧习之逢承馈赠，人之怨恨，不屑一顾，唯感念圣主无穷之恩，将地方所属官员每年所送四时礼品及盐商、各关恭送银共计数十万两，皆拒而未受。……此等未曾受礼之处，谅在圣主访查之中也。……嗣后无论身任何职，断不玷辱圣主所谕公正清廉之明训，勤勉效力。

盐是生活必需品，历朝历代都实行食盐专卖，这是国家收入的重要来源。河东即山西，是重要的产盐区。清代在各产盐区设置了盐政监察御史，又称巡盐御史，作为管理盐务的最高长官。傅拉塔是满人，出自八旗之首、皇帝亲自统领的镶黄旗。所谓“以监察御史前往河东盐差”，就是出任河东巡盐御史，一个肥缺。两江总督管辖江苏、安徽、江西三省，辖区内也有重要产盐区，即两淮盐场。这是中国古代最大的盐场，分布于江苏东部沿海，横跨淮河南北，故称两淮。因为在山西捞够了，傅拉塔表示，自己到两江总督驻地江宁（南京）后，对下属以及富甲一方、以扬州为中心的两淮盐商（食盐专卖，由商人向政府承包，分区域销售），还有三省境内各个征收商业税的榷关，按照惯例给总督送上的贿赂，一概拒绝接受。即便为此招人怨恨，也不管不顾，勇往直前。

清代地图（来源：zhihu.com）

康熙四十八年（一七〇九）三月，曹雪芹的祖父曹寅收到皇上朱批：“熊赐履近日如何？”（熊赐履曾任内阁大学士，理学名臣，康熙四十二年致仕，这时七十五高龄，在江宁养老，当年八月下世。对于这样一个书生，康熙爷也放心不下）他汇报说：“打探得熊赐履在家，不曾远出。其同城各官有司往拜者，并不接见。近日与江宁一二秀才陈武循、张纯及鸡鸣寺僧，看花作诗，有《小桃园杂咏》二十四首，此其刊刻流布在外者，谨呈御览。因其不与交游，不能知其底蕴。”

曹家是皇帝统领的上三旗中正白旗的包衣，即天子家奴，跟圣祖关系非比寻常，因此深得宠信。吊诡的是，曹家本身，就是江南的大蛀虫。也就在康熙四十八年，奉旨调查亏空的两江总督噶礼报告说，曹寅、李煦（也是正白旗包衣，曹寅的大舅子，康熙三十一年至六十一年任苏州织造）每年收入高达银八十万两，即便如此仍大肆侵吞国库，造成亏空三百万两（当然还有其他人的“功劳”）。圣祖朱批：“皇太子、诸阿哥用曹寅、李煦等银甚多，朕知之甚悉，曹寅、李煦亦没办法。”有了这张护身符，直至玄烨谢世，曹、李两家始终过着“烈火烹油，鲜花着锦”的生活。

《官绅的荷包》书影，中信出版集团2019年出版。本书收集了包括曹、李两家的海内外的众多有关清代官绅财产的文献与资料，研究了清代官绅的财富结构和经济生活（来源：douban.com）

此事发生的前一年，堂堂正三品兼礼部侍郎衔（虚衔）的内阁学士宋大业作为钦差，带着皇上亲自书写的文字，赴湖南祭祀南岳衡山。回京后，宋氏控告偏沅巡抚（雍正二年改称湖南巡抚）赵申乔不敬之罪八、渎职之罪六。赵氏上书申辩，说宋大业五年前执行同样的任务，“一到长沙，虚张声势，多方恐吓臣”，由长沙知府姜立广做中间人，向他索贿，不给钱就不把御书匾额交出来。赵申乔没办法，答应给三千两，宋氏嫌少，最后加到七千两才善罢甘休。赵氏只好先挪用湖南国库的银子，并按惯例加送价值七百两的礼品。而宋大业的幕僚刘某、张某又各自张口要一百两，总共七千九百两才算把事情平息了。国库的这个缺口，当然只能通过“派”（找老百姓要）和“捐”（地方官员均摊）这两种途径弥补。

没想到，五年后宋大业又来了，美滋滋地还想再来七千七百两。这时湖南财政已经到了山穷水尽的地步，“派不可派，捐无可捐”，赵申乔只送了一千两外加价值一百两的礼品。宋氏恼羞成怒，于是诬陷赵氏。最后，宋大业被革职，而赵申乔也因行贿降五级留任（职位不动，巡抚本是从二品，降为正五品）。

三藩之乱平定五年后的康熙二十五年（一六八六），户部库存银两升至两千六百零五万两，超过了战前有据可查的康熙十二年（一六七三）的两千一百三十六万。很快，康熙三十年（一六九一）、三十三年连上三千一百八十五万、四千一百零一万两个新台阶。康熙五十八年（一七一九）达到最高点四千七百三十七万两。在盛世光环背后，由于以上讨论的原因，百姓生活一直很困苦。

蒲松龄在《聊斋志异》一则故事末尾，以“异史氏”的名义发表评论，提到“甲戌”（康熙三十三年）、“乙亥”（康熙三十四年）时，地方官敲骨吸髓，使出浑身解数逼迫老百姓“捐”出辛辛苦苦种的庄稼，向皇上汇报时称百姓“乐输”（乐于上交）。蒲氏的同乡好友、早已罢官家居的唐梦赉曾路遇十多个因实在“捐”不出来被抓的人，问这些农民犯事的缘由，回答说欠公家的“乐输”——以为“乐输”是一种新赋税的名称！

而地方财政的窘困，也日甚一日。正如湖南案例所显示的，由于办公经费严重匮乏，事到临头，地方官员往往挪用地丁钱粮，事后再想办法补上，最终负担还是落到了百姓头上。但再怎么压榨，民众身上能挤出的油水终究有一个限度。挪用公款补不上，造成亏空，成了全国地方政府的普遍现象。

亏空的原因，圣祖一清二楚。还是康熙四十八年，玄烨在上谕中承认，地方存留除了一减再减的俸工银，“一丝一粒，无不陆续解送京师”。如有拖欠，绝不放过，非补齐不可。“州县有司，无纤毫余剩可以动支，因而有挪移正项（即地丁钱粮）之事，此乃亏空之大根源也。”亏空的普遍存在，是吏治败坏的猛烈催化剂。既然亏空是因公所致，贪官就借公用为名，中饱私囊。比如圣祖南巡，途中所经，地方得承担相关开支。地方政府焦头烂额，为筹措这笔从天而降的巨额接驾费用而苦不堪言，而另一方面，官员们趁机挥霍，侵吞国库，也屡见不鲜。

更有甚者，一些独具慧眼的巧宦发掘出了亏空的妙用，蓄意制造亏空。比如手气不好，抽到贫困地区（为了彰显公平，清代继承晚明弊政，抽签分配中下级职位），为了尽早离开没有油水的地方，聪明人会挪走部分国库钱粮，造成本来并不存在的亏空。等因此被革职后，马上补齐亏空，恢复任官资格，然后一力钻营富裕地方的美缺。再如清代各榷关的长官（称监督）都是有名的肥缺，按规定任期只有一年。人心不足蛇吞象，眼看任期将尽，金饭碗指顾间易手于人，饕餮之徒急中生智，谎称亏空，申请留任，要求填补完亏空后再走。康熙末年，蔚然成风。

这就是胤禛继位时面对的太平盛世。这位有清一代唯一一位不以玄烨为然的皇帝，毅然决定推行其父坚决拒绝的火耗归公。

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