周振鹤：两千年地方政府层级变迁的分析

［内容提要］本文通过二千年来地方政府层级的变迁，来透视中央与地方关系史的演变过程。指出在宋朝以前，历代中央政府都力图维持两级制的地方政府，以便强化对地方的管理与控制。当历史环境变化而不得不建立三级地方政府时，也要尽量使最高一级地方政府处于虚化状态。元明清三代，因为疆域广，只能采用多级制的地方政府，但地方分权并未因此而加强，高度强化的中央集权，仍紧紧控制地方。

（一）

中央与地方关系产生于中央集权制形成之后，并非自古以来就有。商周的政治制度由昭穆制、宗法制与封建制组成。封建制的基本特征是分土而治，即天子将王畿以外的土地分封给诸侯建国，诸侯也可分封土地给卿大夫立家，卿大夫还可以往下分封家臣等等。土地一经分封，统治权即行变化，封国各自为政，诸侯为一国之最高统治者，与天子分疆而治，对天子的义务只是朝聘、贡献与助征伐而已。既各自为政，则无所谓中央与地方的关系。春秋战国时期，以郡县制为表征的中央集权制逐渐形成。所谓中央集权制指的是中央政府和地方政府的一种分权形式。中央政府把全国领土划分成不同层级的行政管理区域，在各个区域内设置地方政府，并分配或授于地方政府以一定的行政、军事、财政、司法等权力。郡与县就是两级行政区域的名称。秦始皇统一天下，把郡县制推向四海，分全国为三十六郡，郡置守、尉、监，这是一个标志性的年代与一个标志性的事件，全国范围内的中央与地方关系从此开始。

关于中央与地方关系史的研究可以说至今尚未真正开始，这一方面是由于历来研究政治制度史多半偏重于中央制度的研究，而于地方行政制度比较忽略；另一方面又由于政治制度史的研究多半只停留在制度的变迁过程，而忽视揭示发生变迁的原因。本文即企图通过对地方行政制度的两翼——行政区划与政府组织层级变迁的过程与原因的分析，来透视二千年来中央地方关系的变化。

任何行政组织都要分成若干管理层次以实行运转，每一层次有一定的管理幅度。层次和幅度之间存在反比例关系。一个国家的行政区划和地方政府也同样要分成若干层次，而且层次级数是地方组织体系中最基本的要素。一般而言，层级越多，上下阻隔越远，政令不易贯彻，下情不易上达，中央政府也就越难进行有效行政管理。因此从中央集权的角度来看，要求有尽量少的层次，但由于受到管理幅度的限制，层级也不能随意减少。

地方行政制度变迁的核心就是政区和政府组织层次级数的变化，这一变化集中地体现了中央集权与地方分权之间此长彼消的过程。按照层级的变化情况，可以将秦代到民国初年分成三个阶段。第一个阶段是秦汉魏晋南北朝时期，历时八百年，地方组织从两级制变成三级制；第二阶段是隋唐五代宋辽金时期，历时约七百年，重复了从两级制变成三级制的循环；第三阶段是元明清时期及民国初年，历时六百五十年，从多级制逐步简化到三级制，以至短时的二级制。现在我们来详细地看看这些变化到底如何发生，以及为什么会发生。

（二）

第一阶段：郡县二级制向州郡县三级制的转化。

一、秦汉时期的郡—县二级制

秦代的基层政区是县，在少数民族地区的县则称道，县以上设郡，为纯粹的郡县二级制。秦始皇二十六年分天下为三十六郡，加上内史——即首都周围特区，一共是三十七个郡级政区。后来郡数有所增加，一方面是开胡、越之地，扩大疆域，设置新郡；另方面是将内地一些郡一分为二，因此秦一代总郡数增至四十九郡（包括内史）。秦县数目没有文献记载，推测总数在一千之谱①，平均起来，每郡约统二十来县，这样的层级和管理幅度都是比较合理的。

西汉王朝建立，在部分地区恢复封建形态，分封诸侯王国。汉景帝以后，王国地位等同于郡。经西汉一代的变化，郡级政区（郡与国）比秦代大幅增加。其原因主要有三方面：一是把秦郡划小，或一分为二，或一分为三，譬如把秦内史分成京兆尹、左冯翊、右扶风三部分；二是分割削减王国领域，譬如文帝用众建诸侯的手段把齐国一分为七，景帝把梁国一分为五，武帝又利用推恩法蚕食王国封域，增设新郡；三是汉武帝以后开广三边，扩大疆域，增设二十来个新郡。因此西汉末年的郡国总数增至一百零三，共统辖一千五百八十七个县级政区，平均每个郡国的管理幅度为十五个县，也还算适宜。但是对中央政府而言，直接管理百来个郡，幅度却是太大了。因此汉武帝在郡级政区之上设立了十四部，作为监察区。首都周围诸郡由司隶校尉部所辖，其他郡国则分属十三个刺史部，每部设刺史一人，按六条规定检察地方长官的行为②，但不管理地方行政事务。刺史的品秩只有六百石，而郡太守的品秩却是二千石，“夫秩卑而令之尊，官小而权之重，此大小相制，内外相维之意也。”这种以小官监察大官的制度行之颇为有效，郡太守大都能克尽厥职，奉公守法，以至汉宣帝发出“与吾共此（指天下）者，非良二千石乎”的感叹。

研究古代史的学者多交口称赞西汉的吏治，认为此时中央集权和地方分权的关系处理比较得当。但是这种体制从统治者的角度看来也有它的缺陷。在地方多事之秋，由于郡境过小，以一郡之权力和能力无法进行治理，譬如发生跨郡的农民起义，郡太守即束手无策。因此在郡以上再设置一级政区的需要，一直隐然存在。

西汉的十三刺史部，有十一部是以《禹贡》和《周礼》的九州予以调整后命名，所以通称十三州。西汉末年，州刺史曾两度改称州牧，这是借用《尚书·尧典》十二州牧的旧名，以示尊崇，品秩也升至二千石。但这种做法显然是出于一时的需要，所以出现两度反复：从州牧又回到刺史，再回到州牧，而一到东汉初年局势安定之后，复改州牧为刺史，降秩为六百石③，回到初始的状态。

由此可见，坚持二级制显然是中央统治者的愿望。东汉大部分时间，州一直是以监察区域的形式存在。直到东汉末年，规模巨大的黄巾起义席卷了整个北部中国，已非一群小小的郡太守所能镇压，朝廷才不得不派中央的高级官员——九卿，来出任州牧，授与兵权、财权和行政权，以与农民军对抗。中平五年(118)汉灵帝接受宗室刘焉的建议，派他以太常出任益州牧，黄琬以太仆出任豫州牧，刘虞以宗正出任幽州牧。此后，州牧普遍设置，割据军阀也都以州牧自任，如袁绍的冀州牧，刘表的荆州牧，曹操的兖州牧等等。这样一来，州就自然成了郡以上的一级行政区划，两级制政区于是转化为三级制。

二、魏晋南北朝的州—郡—县三级制

黄巾起义虽然失败，但彻底动摇了东汉王朝。镇压农民起义军的各地州牧，渐成割据独立之势，东汉王朝最终在军阀混战中覆亡，历史迈进了魏晋南北朝长期分裂的时代。

本来汉代郡太守的地位很高，入朝即可为九卿，而刺史至少要当上九年才能升任太守或相。太守不但可自由主持地方政事，支配地方财政，兼治地方军政，而且可以自辟幕僚，有相当大的行政自主权。但郡这一政区却不会因此而形成割据，原因很简单：幅员太小。幅员小则人口少，财力薄，力孤势单，无有能为。反之，州的区划很大，平均领有七、八郡之地，有足够称霸一方的物质基础。东汉末年袁绍的宾客逢纪就对袁说：“夫举大事，非据一州，无以自立”④。所以州一旦成为一级行政区划，就易于造成分裂。中央集权统治者对此早有预见，因而尽量不让州成为一级政区。但矛盾恰在于，镇压大规模农民起义的时候，又迫切需要有范围较大的政区，这是一个两难的问题。东汉王朝为免于被黄巾起义所推翻，不得不把监察区改为行政区，但此举却又招来割据的局面，亦即所谓“大建尊州之规，竟无一日之治。故（刘）焉牧益士，造帝服于岷峨；袁绍取冀，下制书于燕朔；刘表荆南，郊天祀地；魏祖据兖，遂构皇业。汉之殄灭，祸源于此”⑤。东汉最终不免在大行政区各自为政的情况下被颠复。

三国以降，州—郡—县三级政区已成为正式制度。三级制实行之初，还算正常，以十数州之地辖百来郡，一千余县，层次与管理幅度相称，比例适当，州、郡、县三级都能正常发挥作用。以西晋前期为例，十九个州统一百七十二个郡国，一千二百三十二个县。平均每州辖八九郡，每郡辖七八县，基本合理。

西晋的统一时间很短，只二十几年功夫便陷入八王之乱，继而在长期的动乱中倾复，于是分裂局面再度出现。西晋灭亡的原因，一则由于封建诸侯的失误，形成宗室王集团与皇子王集团的对抗；再则由于州的领域较大，身兼州刺史而又军权在握的都督可以割据一方，有所凭籍。因此可以说，在中央集权尚未高度发达的时候，实行三级制以及高层政区幅员过大都是易于造成分裂割据的因素。

东晋以降，南北分裂对峙局面延续了约二百七十年之久。分裂往往带来战乱，在战争中立功的武人以及对方来降的将领，政府对之均要“报功酬庸”。而封赏之物则是刺史、郡太守的职务。为了制造越来越多的职务，只得把州、郡的区划分割得越来越小。不但如此，在北方，甚至连豪强外戚也可自立州郡。据《北齐书·文宣纪》天保七年诏书云：“魏自孝昌之季，数钟浇否，禄去公室，政出多门……是使豪家大族，鸠率乡部，托迹勤王，亲自署置。或外家公主，女谒内成，昧利纳财，启立州郡。”不过南朝直至梁代前期，问题还未到达十分严重的地步。梁天监元年(502)共有二十三州，二百二十六郡，一千三百县。然而不到半个世纪，形势大变，州郡数的增加达到恶性膨胀的地步。梁中大同元年(546)已有一百零四州，五百八十六郡。就在这一年，北朝的东、西魏对峙政权共有一百一十六州，四百一十三郡。这样，南北朝合计，共有二百二十州，九百九十九郡，比两个半世纪以前的西晋，州膨胀十一倍，郡膨胀十倍。弄得连官员自己也搞不清自己所管辖的地域范围。《宋书·志序》形容当时这种情形说：“一郡分为四五，一县割成两三”，造成普遍的“虚号相假”的局面。

这种极端混乱的状态也是南北朝政府中央权力衰败的徵象。中央政府对地方政权已经失控，地方权力也近乎解体。虽然也出现过打算改革的皇帝，如代东魏而立的北齐文宣帝，就针对当时的混乱局面动手并省了部分州，小半的郡及半数的县。但问题的主要症结在于州郡县三级制本身存在的弊病，所需改革的是整个体制，而不是简单地并省州郡。齐文宣帝的行动并不能完全遏止政区混乱状况的进一步恶化，在取代西魏的北周统一北方之后的大象二年(580)，就共领有属州二百二十一，郡五百零八，县一千一百二十四，此时不但州数已接近三十多年前南北朝双方州数的总和，而且三级政区数目的比例已达一比二比六的最低水平。换句话说，平均每州只辖二个多郡，每郡只辖二个多县。这还是就平均的情况而言，若从特殊现象来看，甚至出现两郡共管一县或两州合管一郡的怪事，这种现象被称为双头州郡。

政区的层级和管理幅度达到如此不协调的地步，已经使任何一个稍有常识的人都很容易看出，三级制至此已是穷途末路，必须改弦更张了。改革的办法也很简单，只需将中间郡一级政区撤消就可以。事实上，在州刺史大量增加以后，郡太守在许多地方已不管事，仅只备员领俸而已。但是撤消郡一级政区的行动却直到全国统一的前夕才付诸实行。在隋代周以后，有杨尚希其人向隋文帝上表，陈述“当今郡县倍多于古，或地无百里，数县并置，或户不满千，二郡分领”的不正常现象，建议“存要去闲，并小为大”⑥，对行政区划进行一番整顿。隋文帝接受这个建议，但不是采取并省州郡的简单措施，而是“罢天下诸郡”，釜底抽薪，丢掉三级制这个包袱，使行政区划层次再次回到二级制来。当隋灭陈，由北到南重新统一中国后，州—县二级制就推行到全国。

（三）

第二阶段：州县二级制向道州县三级制的转化。

一、隋代及唐前期的州（郡）一县二级制

隋文帝的做法无疑是一场重要的改革，从此展开了政区层级变迁的第二个循环。这场改革旨在通过减少行政机构与政区层次，来加强中央集权，避免地方割据。但是还有第二项改革必须进行，那就是经过五百年的变迁，州、县数目已经太多，区划已经太小。尤其是州，在隋代一统之后，总数有三百多，由中央政府直接管理很不方便，时人刘炫批评说：“齐氏立州不过数十，今州三百。往者州唯置纲纪……今则不然。大小之言，悉由吏部，纤介之道，皆属考功”。中央政府显然必须加以调整。

这项任务由隋炀帝来完成，大业三年(607)，大举并省州县，同时又改州为郡。并省之后全国仅存一百九十郡，一千二百五十五县，平均每郡统辖六、七县。当然这次并省也有矫枉过正之处，尤其是南方，一些不该撤消的州县也撤消了，但总的效果是好的。隋炀帝仰慕汉代制度，除改州为郡外，为便于中央政府的控制，又模仿汉武帝的做法，置司隶刺史，分部巡察。经过改革调整以后，隋代的行政区划体系应该说是比较完善的。但历史常常开人们的玩笑，郡县二级制施行不过十年，隋代又蹈袭了秦代二世而亡的结局。唐代开国以后，郡又被改为州。隋唐之际，群雄并起，大凡携甲归唐者，都被委以刺史之职，于是州的数目又膨胀起来。尤其在广西、湖南、四川一带的少数民族地区，州的设置更加密集，因为当地的首领只要表示归顺，就都成了州刺史。后来虽然唐太宗在贞观元年(627)作了并省，到贞观十三年，依然还有三百五十八州，县则有一千五百五十一个。

隋唐的二级制虽然模仿秦汉制度，但行政管理形势已经不可同日而语了。隋的疆域比秦大，唐的统治比汉深入，郡（州）的数目无法缩减到百数左右。对于隋唐州（郡）的管理幅度而言，六七县或四五县范围均嫌太小，而对中央政府来说，管理二、三百个州（郡）却是很大的问题。据说唐太宗曾把三百多名州刺史的名字写在屏风上，经常检查他们的政绩，以决定奖惩升降。当时就有人从官职设置的角度来评论这一行政体制，认为得一百个良二千石（指汉代的郡太守）已不容易，何况得三百个好的州刺史，因此必须在二级制政区之上再加上一层监察区，对刺史加以纠察。唐初虽极力避免这样做，担心监察区有变成行政区的危险，但是形势比人强，还是一步一步地朝着设置监察区的方向发展下去。

监察区在唐初虽可不设，但派遣监察官员——即巡察使、巡抚使等，却是势所必行，而一旦派出监察官员，就有分区负责的必要。唐代监察官员的分区是按基本交通路线来划分的，所以称为道。贞观元年，按山川形势分全国为十道，形式上虽然是地理区划，其中实已暗含监察区的意味。

睿宗景云二年(711)更巡察使等为按察使，并且将原来的差遣制变为常置制。有一度还曾打算分全国为二十四都督区而未成，反对者认为这样做分权太重。玄宗开元二十二年(734)在分十道为十五道的同时，在“每道置采访使（全称采访处置使）检察非法，如汉刺史之职”，并让采访使兼各道要州的刺史，因此而定下正式的监察区体制。天宝末年，采访使又兼任黜陟使，掌握着地方官吏的黜陟权。但是在采访使阶段，地方行政的基本权力仍在州和县，而不在使职。尽管有采访使越权介入中央与州之间，妨碍州与中央的直接交通，但被中央明令禁止。天宝九载三月敕云：“本置采访使，令举大纲，若大小必由一人，岂能兼理数郡？自今已后，采访使但察访善恶，举其大纲，自馀郡务所有奏请，并委郡守，不须干及。”但是这道敕令的颁布也恰好从反面说明了这样一种情况：固定的监察区中的常职监察官员有干预行政，变为行政官员的危险。

正式设置监察区一方面是唐玄宗踌躇满志的表现，开元盛世使他对形势充满信心，不去顾及监察区的变化前景；另一方面，没有固定的监察区也确实给监察工作带来许多困难，监察官员在首都和监察地点之间来去如飞，监察效果也就要大打折扣。然而，监察区一经固定，监察官员一任常职，变为行政区，变为行政官员的可能性就是指日可待的事，只要一有催化剂就定能促成转变。果不其然，这一催化作用就在二十年后发生了。

二、唐后期及宋辽金的道（路）—州—县三级制

天宝末年，安禄山的叛乱搅散了唐玄宗的太平清梦，新的三级制行政区划就在金戈铁马的撞击声中冒头了。

先是唐玄宗为了边防的需要，在边境地带设置了十个节度使辖区（即方镇，亦称藩镇）。本来唐代实行军民分治的措施，节度使只管军事防御，式遏四夷之事，不与民政。只是后来身兼范阳、平卢两节度使的安禄山大受唐玄宗宠信，使之兼任河北道采访使，开了集军政、民政大权于一身，合方镇与道为一体的先例。安禄山正是凭藉这个有利背景而发动了武装叛乱。

为了扑灭安禄山及其后继者史思明的叛乱，唐朝政府不得不采取战时紧急措施，在全国普遍设置方镇，任命一大批上马管军下马管民的节度使。叛乱爆发后的一、二年间，全国已设置四十多个方镇。原本方镇只设在边地，范围小，地位在道以下，亦即形成道—方镇—州的体制，与之相应的职官层次是采访使—节度使—刺史。安禄山叛乱发生之后，采访使统辖藩镇的权力已经丧失，采访使的存在变成是叠床架层，因此唐肃宗乾元元年(758)改采访使为观察使，并以观察使兼任节度使（在东南战乱未及各道则兼团练使、防御使等），唐后期，经常合两使之名称之为观察节度使或节度观察使，这样，观察使的监察范围——道与节度使的军管区域——方镇也就合二为一了，州县二级制以上新的一级政区道（方镇）就渐渐成形了。

观察使本来的职务是对州县进行监察乃至监督，对刺史以下的州县官的考课予以查定，这与采访使原来的职责是一样的。但是观察使比采访使的地位更加确固，因为平均只管辖五、六州，所以对管下州县的统辖力相对加强。从而引起地方政治的变化，而当兼任观察使的藩镇出现后，变化就更大了。藩镇在军事方面指挥州县，发挥强大的统制力，并在其管下的州县设镇，任命部下的将校为镇将，以给州县官施加压力。这样一来，观察使对于州县行政的统辖力自然增大了。于是就有“县畏州，州畏（观察）使”的话出现，其结果是观察使越规干政的情况不少。从主观愿望上来讲，中央并不想让观察使成为地方行政官员，因此三令五申、百般制止其干涉州县行政事务的越权。但是藩镇势力已经养成，无法根除。而且由于安史之乱以后，官吏纪纲松弛，尤其在财政方面，腐败现象严重，又需要观察使对州县予以监督按举，因而对观察使的职权不但无法加以抑制，而且有所助长。以至慢慢变成一级行政长官，与刺史相提并论，所谓“观察、刺史之任，至切”是也⑧，而不单是原来意义上的监察官了。

观察使向行政官员的转化，使州的地位自然下降，与中央的联系削弱。作为这一现象的主要表征是朝集使的废止。朝集使本来是各州每年定规向中央派遣的使节，其工作是报告考课，贡士贡物，参列正月的朝仪，代表刺史向皇帝述职。安史之乱后，朝集使制度于乾元元年六月废止，二十余年内未尝召集，直到德宗建中元年才又恢复此制。此举表明中央仍想回到州县两级制去。但是此时形势已经大变，尽管中央权力有所加强，但远非昔日盛唐可比，晋京的朝集使只有一百七十三州，翌年不得不又废止朝集使的召集。贞元年间以后就不见有关于朝集使的任何记载了，但是中央依然希望能与州一级政权直接交通⑨。而在实际上，也存在州的直达中央的许多记载⑩。这种直达自然要受到观察使的阻挠，“今县宰之权受制于州牧，州牧之政取则于使司，迭相拘持，不敢专达，虽有政术，何由施行？”(11)为了专达，有时甚至要冒风险。如衡州刺史曹王皋有治行，湖南观察使辛京杲疾之，陷以法，贬潮州刺史(12)。

由于观察节度使已然成为刺史以上的一级地方官，所以道（方镇）在实际上已成为一级政区，但在名义上仍是监察区；州向中央的直达权已渐次丧失，但在名义上仍直属中央（只有河北三镇才公然断绝这一联系）。这是唐后期道（方镇）—州—县三级制与汉末魏晋南北朝彻底的三级制稍有不同的地方。唐代后期的方镇数目大约在四五十之间波动，每镇辖三、四州至十来州不等，每州则统四五县之谱。

方镇的存在严重地削弱了中央政府的权力。尤其是河朔地区的方镇通过平叛战争取得很大权力，造成割据形势：主帅（节度使）职务可以世袭或由将士拥戴，财赋不交库，户口不上版籍，俨然与朝延分土而治，有如古代诸候，所以时人又称方镇为藩镇。

唐代最终亡于藩镇割据，而且还祸延五代十国，造成中国历史上第二个长期分裂的局面。这一历史教训，无疑给宋代的统治者上了深刻的一课，使他们更加觉得三级制是绝对采用不得的。所以宋朝开国伊始，立即收节度使所领诸州以归中央，实际上一时间又成了州县二级制，似乎第三个以二级制为开端的新循环又要出现。但是汉唐两代的经验又已表明，在一个幅的国家中，要施行纯粹的两级制是有很大困难的。尤其是在统县一级政区（汉的郡、唐的州）数目很大的情况下，不在二级制之上设置监察区是不可能的事。但是设置监察区的后果，又必然是走向三级制政区，从而引起中央集权制的削弱，最终造成混乱分裂的局面。如何突破二级制到三级制循环不已的这个怪圈，正是宋王朝成立以后所遇到的首要问题之一。

在解决这个问题时，宋代的统治者很花了一番心血。第一步是对节度使“收其支郡，夺其兵权，制其钱粮。”支郡就是方镇所属各州，借用汉初王国属郡的称呼。节度使失去行政权、兵权和财权后，变成一个虚衔。而后，政府另派中央官员——而且是文臣——作为知州，直接管理各州政务，但原来的州刺史依然保留。知州的全称是权知军州事，意思是暂时代管该州军事、行政事务，其实这是固定官职，只不过名称上耍了花招而已，后来罢去刺史，就把“权”字省掉了。县级政区的官员也照此办理，派遣中央官员担任知县以代替原来的县令。知州和知县的设置是将唐朝后期已现端倪的官、职、差遣分开的制度，贯彻于地方行政组织之中。同时为了限制知州的权力，还设置通判作其副手，以作牵制。另外，又派员外出监收税务，以保证地方在扣除支度给用外，其余钱谷悉送中央。这种种措施都是为了进一步加强中央集权制。

宋初在方镇取消之后，有一段时间，没有新的行政区划来代替。州级政区成为中央直辖单位。后来，宋代统治者从唐代转运使的设置得到启发，将这一临时差使变成固定官职，以之经度和转输地方财赋。既要转输，必须与交通路线有关，因此“又节次以天下土地形势，俾之分路而治。”于是在州以上又出现了路一级的新型行政区划。

在转运使之后，负责监察、司法之职的提刑按察使，负责治安边防的安抚使，负责储备粮食平抑物价的提举常平使等官员也相应设置。提点刑狱公事原为转运使属官，提举常平亦原属转运使司，之所以独立出来，无非是为了分割转运使的事权，不让其专制一方。除安抚使外，这些官员的衙门通称诸监司，分称则为漕、宪、帅、仓诸司。在这里，“监”是指以诸使兼理“监察”州县之职的意思。知州申转运使文书一般按下级呈报上级的公文体例。这些监司的行政管辖地域都称为路，但各监司的路并不尽一致，如陕西从转运司看来为一路（后分为两路），而以提刑按察使而言，则分设永兴军路与秦凤路两路，若以安抚使而言又分成永兴军路、延路与环庆路以及秦凤路、泾原路与河熙路，共六路。此外，即使有两司的路一致，治所（行政中心）有时也不在一地。例如荆湖南路以转运使而言治所为长沙，而以提刑按察使言则治衡阳。这是精心安排的。宋仁宗曾经对其辅臣说：“诸路转运提点刑狱廨宇同在一州，非所以分部按举也，宜析处别州”(13)。荆湖南路的提刑按使治衡阳而不与转运使同治长沙，就是根据这一指导思想而来的。

因此宋代地方行政制度的特点是：第一，不在州以上设置统一的高级地方行政机构和单一的行政首长，而是把这一级的事权分属于不同的部门——诸监司；第二，不在州以上设置高级的单一行政区划，而是尽量使诸监司分路不一致，形成一套复式路制；这两个特点表明宋代路的建置是先分官设职，然后再体国经野，恰与历来的传统相反；第三，各州依然保留向中央政府的直接奏事权，这部分是由于职官制度中的差遣制所造成，因为知州的寄禄官要比转运使高(14)。这三个特点的存在使路不成为严格意义上的最高一级行政区，中央与路州县三级成为如下关系：

这样的关系从权力的分配来讲，可以称之为二级半或虚三级制。因为在某种程度上，州是可以各自为政而不必事事经过诸监司的。尤其是在北宋前期更是如此。甚至于就从区划的观点看来，路在宋初也尚未完全成形，所以在宋真宗咸平四年以前，地方所上的地舆图都是一州一图，并无一路之全图(15)。但是随着形势的发展，路却渐渐成为州以上实际存在的一级区划，例如宋神宗时，司马光曾提议均额之分路取士的办法，说明路已具备一级行政区划的职能，因此如果单纯从行政区划体系看，还是可以算作三级制。

宋代对地方行政制度所作的重大变革，一方面使地方各级组织互相牵制，尤其路一级组织事权分散、区划交叉，中心分离，没有单一的权力机构，单一的权力圈和单一的权力中心，也就失去了割据一方的地理基础。另一方面，宋代行政区划又是中央官员的分治区域，而不是地方官员的施政区域。路、州、县的官员由中央朝官担任，就削弱了地方分权的人事基础。

由于以上的双重原因，地方分权因而大大削弱，而中央集权则高度强化。宋代是中国历史上皇帝绝对专制，中央绝对集权的开端，“一兵之籍，一财之源，一地之守，皆人主自为之也”这种做法，称为强干弱枝，或者内重外轻。地方既无适当之分权，就使对外的边防和对内的治安能力减弱。西北虽有众多安抚司路，但只管兵而不管民，只理军政而不理财政，抗御外侮能力极差，对内镇压农民起义的能力也受影响。所以终宋一代，内忧外患不止。

但就专制皇权而言，在权衡利弊之后，愿意接受的还是这种内重外轻的局面，这是皇权永固的保障。无能御侮，可以纳币，可以献土；无力镇压，可以羁縻，可以招安，总之可以维持一姓天下和万年天子的局面。而一旦形势变为外重内轻，则引起分裂割据，江山易手，什么皇帝也当不成了。当时人颇有批评宋代州县官员权力过小，路级官员权力分散的弊端的，但这些意见都不能得到采纳，原因就在于此。然而长期积弱的结果，封建王朝虽不亡于农民起义和藩镇割据，却亡于外敌入侵。北宋江山在屈辱的城下之盟后维持了一百多年，仍不免亡于金人之手。余下半壁江山在风雨飘摇之中渡过一个半世纪，又亡于蒙古铁骑。这一亡再亡的根本原因之一就是地方无权，亦即南宋学者陈亮所言之“郡县空虚，而本末俱弱”。故民族英雄文天祥感叹道：“本朝惩五季之乱，削除藩镇，一时虽足以矫尾大之弊，然国以弱。故敌至一州，则一州破；至一县，则一县残”(16)。即连理学家朱熹也批评说：“本朝惩五代藩镇之弊，遂尽夺藩镇之权，兵也收了，财也收了，赏罚刑政一切收了，州郡遂日就困弱。靖康之祸，虏骑所过，莫不溃散。”(17)。

辽金制度，前者仿唐，分五道，下辖州县；后者师宋，设二十余路亦下统州县。辽与北宋俱亡于金，而金与南宋又都为蒙元所灭。蒙古铁骑自千里大漠南下，亡金，平西夏，并西辽，取大理，灭南宋，造就了一个空前广的蒙元大帝国，其行政区划体制于是混合并用了不同政权的各种制度，形成一套复杂、紊乱的多级制体系，揭开了政区层级变迁的第三个循环。

（四）

第三阶段：从省路府州县多级制向省县二级制的简化。

一、元代的多级复合制

元代以游牧民族入主中原，对统治手段本无一套成规，于是就沿袭各个被征服政权的现成制度而混合之。加之蒙元帝国南下征服过程长达六、七十年之久，一些在战争中施行的临时措施，也渐渐变成永久性的制度。有了这两个原因，就使元代行政区划层级形成了两个基本特点：一是层级多，二是层级之间存在复式的统辖关系。

层级多，是由于把被征服政权的几种临时的和永久的区划都叠加起来，因此在某些地区最复杂的层级可达到五级之多，即省—路—府—州—县。而最简单的则只是二级，如省领路或省领府、领州。普遍实行的则是三级和四级。复式的层级统辖关系是从辽代学来再加以发展。在北宋以前，行政区划层级都是单式的统辖关系，二级就是二级，三级就是三级。但辽代已出现的复式关系，即二级与三级并存于一个高层行政区中，如南京析津府（今北京）即直辖十一县，又统六州，州以下又各辖县，形成如下的关系：

这样，县既可以是第二级政区，也可以是第三级政区。元代的路、府情况与辽相似，也是除直辖县外，同时又可通过属州再辖县。

元代政区层级既多，又采取复式统辖关系，因此而形成一套复杂繁琐的行政区划体系，其各层次之间的关系略如下图所示：

除了路—府—州—县的层级顺序外，还有以路辖州或辖州再辖县，或以路辖县，以府辖县等种种形式，为中国历史上政区空前绝后繁复的典型。

元代的行省是向金朝学来的。省本来是官署的名称，其来源可以追溯到魏晋时期。当时中央政府权力机构分成门下、中书、尚书三省。如果地方有事，中央政府派出部分官员前去处理，组成行台省，表明是中央的行政机构。这一制度唐初也曾运用，而到金代末年，这一制度运用最为广泛。金灭北宋以后，继承了宋代分路的体制，只是将路的区域划得更小一些。其时，金的统治者尚无治理汉族地区的经验，因此通过刘豫的伪齐政权间接管理，在伪齐政权取消后，即于天会十五年(1137)设行台尚书省管辖伪齐旧境，亦即河南陕西地区，行政中心为开封。数年后，管辖范围扩大到“淮河以北，阴山以南”地，也就是女真族的新征服地区，汉民族传统的居住地——中原。其后，女真族逐渐汉化，迁都燕京（今北京），中原地区就直接归中央治理，不再假手于行尚书省了。金代后期，边境内地都不安宁，路的长官不能专擅一方，经常派出行台省的机构前去应付，这一作法，延续了数十年之久，使行台省渐渐带有行政区划的色彩，到元代而终于成为正式政区。

蒙元在征服北部中国的过程中，学习了金代这一制度，作为战时措施，以行中书省（有时是行尚书省）作为管辖新征服地区的行政机构，久而久之，这个机构所管理的地域范围也挂上了中书省的名称，简称行省或省。同时作为中央政权机构的中书省本身也直辖包括首都在内的一大片地区。元代行省的地域十分辽阔，加置于金、宋两朝原有的路府州县之上，所以形成多层次的行政区划体系。

宋代的府本来与州同级，只是表示地位尊崇，首都、陪都及与皇帝相关的纪念地都称为府。辽代的府则为州以上的政区。元学辽制，将府置于州之上，在一般情况下与路同级，在个别情况下又比路低一级。元代的州比宋代更小，许多州只辖一县或不辖县；江南有些县则因户口多，而上升为州，所以县与州近似同级。因而元代行政区划层级虽多，实际上其基本层次也只有三级，即省—路（府）—（州）县。五级齐全的区划只有一个特例，即中书省—上都路—顺宁府下辖两州，州下分别辖一县与五县。二级制的情况也很少，而且都是边远地区的特例，如岭北省只辖和宁路，路下再不设府州县。

元代层次复杂繁琐的政区体制，一方面是长时间的战争时期综合各种制度而成，另方面也是少数民族统治多数民族的一种手段。元代民族矛盾尖锐，为了“镇抚”地方，行省与中央一样置有丞相、平章等高级新官员，负有军政、民政、财政方面的全部权力，成为中央机构的分治区域，所以元代文献称省的作用是镇抚，而不是牧民，也就是说，省的实质是行政型的军区。省以下各级区划的官员都只能层层向上奏事，不准越级上诉，控制十分严密。

值得一提的是元代由于行省地域过于辽阔，在远离行省政治中心的地区还设有道一级区划来管辖路府州县。如江西行省辖区略当今江西广东两省之地，在行省之下就设有广东道宣慰使司以辖今广东地区。道因此在元代也被当成是一级准政区看待。前不久的江苏建湖县出土的一方元代墓志，上书墓主在“大元淮东道淮安路盐城县新兴场运河西居住”(18)。此墓志无行省名而有道名，看来在实际上，淮东道的上层政区河南江北行省倒是不如淮东道来得重要。推想在不设道而由行省直辖的路府州县地区，行省才显得要紧。

由于是异族入主中原实行统治，每级政区首长都是由蒙古人或色目人担任，所以分层虽多，并不削弱控制力量，而是加强层级间的监督，当然对于行政管理而言，层级越多效率越差，上下阻隔太甚，影响地方发展。但统治者的最高目的是在求地方安定，而不是求地方发展，在安定的前提下能取得发展固然很好，若两者发生矛盾，则宁舍后者而取前者。当然，军政大权的过分集中，毕竟存在产生割据的危险，因此元代后期行省权力有所削弱，重大事情都要报中书省批准(19)。更重要的是在行省的区划方面实行犬牙交错的策略，不使任何一省具有完整的形胜之区，以防止割据，这一方面内容将另文论述。

二、明清及民国初年对政区层级的简化

元代行政区划层次的繁复还有一个重要原因，那就是元帝国疆域过于广，而作为一级政区的省，地域范围又划得过大的缘故。行省区划太大，意味着管理幅度也大，若不增强层次，则无法维持合适的管理幅度。明清两代随着行省划小，政区层级也逐步简化。元代行省数目太少，初期只有六个行省和一个中书省，中期也一共只有十一省，以强大的中央集权政府而只管十个左右行政单位，幅度显然太小；而在另一方面，一州只辖一县或不辖县也不明智。同时，以省领路、领府或领州，以下再不设基层政区的二级制，显然也不合理。因此元亡明兴以后，减少行政区划层级自然成为首要的任务。其具体措施是，取消五级制的特例，撤消路的建置，改路为府，将州分为直隶于布政司的州与属于府的州两层，于是形成如下层级关系：

其中府与直隶于布政司州同为第二级，属州为第三级，只有县或为第三级或为第四级。这样简化，提高了行政管理效率，也是明代行省幅员划小的直接后果。明代把大约相当于元代南部九省的疆域分成两京十三布政使司（俗称十五省），仅中书省就分成京师、山东、山西三省。幅员缩小，管理幅度减少，层次也就相应简化。明代学习宋朝的办法，将最高一级的地方权力分散在都指挥使司、布政使司和按察使司手中，将布政使司作为高层行政区划的名称。都布按三司的区划基本一致，但也有些出入，如在东北地区设有辽东都司，却不置布政使司，与此同时，山东按察使司则兼管山东布政使司和辽东都司。这种复式的区划显然也是宋代的遗风。明代三司分立以及各司区划的不完全一致，起了遏制地方分权过大的作用。虽然三司的权力比宋代诸监司的权力为大，但在处理地方事务时仍无足够专制一方的权力，因此后来又有巡抚总督制度的产生。

巡抚、总督是由中央派出的官员，在一定的时期内可以集中节制一省部分地区或全省的权力，也可兼制数省，尤其是对各省交界地区的治安更起重要作用。明代后期地方多事，巡抚、总督渐渐变为常制，甚至凌驾于原来行政区划之上，成为一套自成体系的总督巡抚辖区。关于督抚辖区的形成与变迁也非本文所能容纳，只能另文阐述。

清代将总督、巡抚变为固定官职，将督抚辖区调整到与省的范围相一致，康熙时又将明代的十五省析置为十八省，雍正间并进行一步将明代复式的三、四级政区层次完全简化为单式的省—府—县三级制。与府同级的除直隶州外又有直隶厅，与县同级的则是散州和散厅。这样，从元代开始的复式层次的行政区划又回到单一整齐的形态。但是清代是统一的多民族大帝国，疆域辽阔，人口众多，比汉唐时期已大不相同，行政区划层次也只能简化到三级为止，进一步简化已不可能。不但如此，三级制的层次使管理幅度仍嫌过大，因此省以下还分设巡道与守道，作为省派出机构，以分管诸府直隶州。乾嘉以后，道朝着一级政区的方向变化，即沈葆祯所云：“道治民，有节制文武之责。”道员取消虚衔定为正四品，州县文书先申府，府申道，道转布按，再呈督抚，再达中央。但《清史稿·职官志》虽列有道员，而《地理志》却无道这一级区划，可见终清一代，道尚未被目为正式政区。

民国建立以后，一改清代之制，裁府撤州，以道作为省县之间的一级政区，成为省—道—县三级制。并一度将一省之首长——督军改为巡阅使，意图使省一级变成监察区，而使道成为一级正式的政区。但这无异于与虎谋皮，掌握各省军政大权的督军岂肯轻易交出政权，民初的道并未真正起到行政区划的作用，始终只是省县之间的公文承转机构，同时每省只分成三四道，四五道而已，也没有实际的区划意义。因此南京国民政府成立以后，干脆把道一级也取消了，完全恢复到与秦代郡县制类似的省—县二级制，这显然是加强中央集权的措施。于是从元代开始至本世纪二十年代，行政区域层级走过了从多级制到二级制的简化的历程，恰与前面两个二级制向三级制繁化的循环完全相反。

但是民国初年的形势已与二千年前的秦代完全不一样了。省的数目只有秦郡的五分之三，而县的数目已达秦县一倍。每省所直辖的县有数十上百，管理幅度显然过大，于是在二三十年代之交，随着“剿共”的政治需要，在江西省首先分区设行政督察专员，不久各省照此办理，形成省—专区—县的虚三级制。所谓虚三级，是因为专区始终不被当成一级正式的政区，只是省政府派出机构的施政范围而已。

（五）

以上就是二千年间行政区划层级的变迁过程与变迁原因的分析。对于行政区划与地方政府层级的变化，过去很少进行过深入的讨论。各级行政区也未有固定的指称，有时按序数称做第一级政区，第二级政区，第三级政区。但这样称呼无法体现各级政区的特点。例如同为郡级政区，在秦汉为第一级，在魏晋南北朝却是第二级。而且如前所述，元代政区虽然实行多级制，但从各级政区对县的统辖关系看来，可以只划分为三个层次。通观二千年层级变化过程，也可将其归纳为三个层次，即县级政区，统县政区与高层政区。县级政区也可称为基层政区，皇帝直接任命的地方官员到这一层为止，“县官”一语被用来作为皇帝或政府的代称。这是历史上最稳定的一级政区，在幅员、数目与名称方面变化起伏最小。统县政区也可称郡级政区，如秦汉的郡，隋唐五代宋辽金的州，元代的路、府、州，明清的府，民初的道。高层政区即不直接辖县的政区，也就是统县政区的上一级政区，在魏晋南北朝为州，在唐宋为道、路，在元明清与民国为省。

行政区划和地方政府组织作为地方行政制度的两翼，其创设和变迁，首先要服从于政治目的和政治需要，因此两千年来地方组织和行政区划诸要素（层级、幅员、边界等）也就随着中央地方关系钟摆的来回摆动而变化，未尝稍息。对于中央与地方的关系，古人曾用内外轻重之说来进行分析。所谓“内”，指的是中央政府或中央集权，“外”则是地方政府或地方分权。在中央集权削弱，地方分权偏重的时候，就被称为“外重内轻”，反之则为“内重外轻”。理想的目标当然是轻重相维，亦即在中央集权的前提下使地方有适度的分权，但是要做到这一点并不容易。轻重相维是一种不稳定状态，一旦处置失当，就会失去平衡，不是向外重内轻滑坡，就是向内重外轻倾斜，如同钟摆不可能停在最低点一样。而行政区划地方组织层级的变迁就最明显地反映了中央与地方关系之间的这种变化。

就中央政府的主观愿望而言，是力图尽量简化层级，以便加强对地方的控制，只有在形势不许可的情况下才被迫增加层级。秦汉时期的郡县二级制正是轻重相维的体现。层次简单既有利加强控制和提高管理效率，也就可以让地方享受较大的分权，既促进地方发展，又不担心割据分裂。后人念念不忘的秦汉雄风和盛唐气象，实际上是中央和地方共同参政的结果。如果地方毫无实权，即使社会经济发达，也只能造成宋代积弱的局面。

当然隋唐时期的州县二级制，已比秦代不如，地方的军权、财权和部分政权已被剥夺，但大致尚能维护中央与地方的正常关系。这是汉宋之间的过渡时期。隋唐的统治者接受汉末的教训，一方面既要削弱地方分权，另一方面又不愿增加层级。作为外重内轻表征的三级制，无论在汉在唐，都是被迫采用的。在汉是为了镇压黄巾起义，而把监察区改为行政区，在唐是为了平定安史之乱而于各地遍设方镇。因此中央和地方关系出现由轻重相维到外重内轻的两个循环，在政区与政府层级上就表现为二级到三级的再度反复。

既然两级制是轻重相维的体现，那么当宋朝实行内重外轻政策时，为何不在废除方镇以后恢复二级制，反而采用三级制呢？这是因为在宋代，作为统县政区的府、州、军、监幅员太小，数目太多，难于管理，因此不得不在其上面加上一级区划。从权力的实质而言，路只是各监司（即各职能部门）的工作范围，不象魏晋的州那样是严格意义上的一级地方政权。甚至从区划上看，其形态也和其他三级制的高层政区有所不同。前面已经说过，北宋的路是以转运司路为主，所谓至道十五路，元丰二十三路都是以转运司路为计，但这只是理论上的说法。在当时对于路的计算并不那么刻板，而是以实际情况来看待的。也就是说哪一个地区是哪一种监司路重要，就以哪种路作为计算标准。

譬如西北地区是与西夏国对峙的前线，转运司和提点刑狱司都只分两路，而安抚司由于前敌任务重，所以分成六路，于是在宋代所绘制的一幅《圣朝元丰九域图》中(20)，虽然文字说明是二十三路，图上标的却是二十七路，原因就是西北的六个安抚司路和其他二十一个转运司路同时并列。由此可见宋人并不把路当成一级正式的、完善的高层政区。而后人也往往认为宋代的陕西是分为六路，而不是分为两路，例如《元史·地理志》就是这样写的。今人读古地图，若以为宋代曾存在过二十七路的体制，那就错了。

宋代分路的这种形态，前无古人，后无来者，完全是内重外轻的产物，路不但在权力方面，而且在区划方面也不是完善的一级。元代的多级制是长期战争状态以及综合各种制度的结果。行省只是中书省的分支权力机构，本来并非一级正式的地方政府，这是内重外轻的另一种形式。路府州县是正式的行政区划，名为四级实则两层，因为府同路，而州似县，因此也有人极端地把元代的行政区划看成是二级制。其实行省后来实际上成为高层政区，所以元代最少也得算作是三级制。对于一个版图十分广的帝国，要实行完全的二级制是很困难的，因此元代中央对地方的控制不以简化层级的办法，而是以犬牙相错的手段来体现。

明代以后更加强化内重外轻的措施，于是一方面简化元代形式上的多级制，另一方面又使高层政区三司分立，不但事权分散，而且三司的地域范围也呈现复式状态。前面已举出山东按察司与布政司不同区域的例子。其实都指挥使司（行都指挥使司）与布政使司之间的出入更为复杂。如山西布政使司统太原、平阳、潞安、大同四府及汾、辽、沁、泽四直隶州；但山西都司却只管大同府以外的卫所，大同等卫与内蒙中部的卫所则归山西行都司所辖。这种地域上的交叉使明代的高层政区也成为不十分完善的一级。

清代一方面将政区层级进一步简化到完全的三级制，以加强中央集权；另一方面却使地方权力形成五级，即总督、巡抚一级，布政使一级、道员一级，知府、知县各一级，以收互相牵制之效。清代省级政区虽然不存在复式状态，但其权力结构却造成总督和巡抚之间以及督抚与布政使之间互相掣肘的状态。清代十八省除直隶、四川只置总督不置巡抚，山东、山西、河南只置巡抚不置总督外，一般每两三省组成一个总督辖区，每一省又置一巡抚，这样在督、抚同驻一城的情况下就要产生矛盾。如闽浙总督与福建巡抚同驻福州，则福建一省的事务，督、抚总要互不买账，中央也得以经常干预，以收控制之效。

层级是行政区划与地方政府组织体系的基础。中央政府乃是以行政区划的层级作为地方政府组织的框架，因此政区层级必然要随着中央地方关系的变化而变化。为了加强中央集权，总是尽量简化层级，力图不设高层政区；无法简化的层级就使之成为不完善的形态，或者更进一步使政区层级与政权等级不相一致，这就是二千年来行政区划与地方政府层级变化的实质，从中也就让我们看到了中央地方关系变化的一个侧面。